(網(wǎng)經(jīng)社訊)我今天想和各位交流的主題是“數(shù)字時代政府市場邊界劃分及多方治理合作”。
長期以來，政府、市場和社會邊界的劃分，在公共治理和在經(jīng)濟學上都是一個大問題。我們?yōu)槭裁葱枰袌觯?strong>經(jīng)濟學主要認為涉及政府配置資源存在的“缺乏信息和激勵”這兩個方面，所以政府配置資源和提供服務(wù)的成本很高。每一個市場主體、每一筆交易都有獨特、具體的信息，政府不可能掌握，所以由政府來配置資源肯定存在信息扭曲導致的低效率。另一方面，激勵機制也不夠，市場主體自己賺的錢是自己的，政府是在替“全體公民”做事，激勵機制不夠也導致低效率。因此經(jīng)濟學長期講政府只針對市場失靈的問題干預(yù)經(jīng)濟。
公共管理的角度不大一樣，但無論哪個時期哪個學派，處理平衡好效率與公平的問題是核心問題。中國的公共服務(wù)理念比較有特點，既要又要還要的理念強大，但實踐中需要平衡的方面很多，處理政府和市場關(guān)系也是重點難點。比如PPP（Public Private Partnership）的應(yīng)用時輕時重，很大程度上就是依時依事調(diào)節(jié)這兩方面的關(guān)系。
數(shù)字時代發(fā)生了什么？在降低信息成本和增強激勵機制兩方面發(fā)生了重要的變化！賦能政府更多更精準調(diào)控經(jīng)濟和提供多元化公共服務(wù)。因此國內(nèi)公共管理學界有一種共識度較高的傾向，贊同和主張政府提供更多公共服務(wù)。政府在AI相關(guān)領(lǐng)域配置資源的能力增強，經(jīng)濟學者認為政府要用更多投入支持AI產(chǎn)業(yè)發(fā)展的傾向也在加強。
我們今天就想探討一下，事態(tài)如此合理嗎？這件事情需要什么樣的分析框架來討論？主要交流三個方面：第一，數(shù)智技術(shù)賦能政府公共服務(wù)和調(diào)控經(jīng)濟能力顯著提升。第二，政府調(diào)節(jié)新的資源配置能力也在提升：落地場景。第三，劃分政府與市場邊界還是治理合作。
第一，數(shù)智技術(shù)賦能政府公共服務(wù)和調(diào)控經(jīng)濟能力顯著提升
我們先看一個例子。去年我到北京市12345接訴即辦調(diào)研，從電子大屏上能看到，當日市民需要解決的問題大概8萬件，類型特別復雜，比如市場管理，最主要的就是電商糾紛。排在前八的還有婦女權(quán)益、換屆選舉等等。面對這些海量的服務(wù)需求，我們居然可以做到99%的回復、96%的解決、97%的滿意度，這都非常真實，我旁聽了一個電話訴求，確實是這樣。
首先是智能接訴和派單能力，背后是數(shù)字能力和AI賦能。工作現(xiàn)場每位工作人員跟前兩個屏，語音接的時候?qū)崟r就轉(zhuǎn)成文字了，需要填的服務(wù)訴求同步就填完了。在撰寫和提取核心詞的同時，系統(tǒng)還對市民的訴求進行語義分析，自動歸類至2000多個標準化的問題目錄，并結(jié)合訴求內(nèi)容、地理位置、歷史數(shù)據(jù)等，智能匹配對應(yīng)的承辦單位。例如，涉及“電動自行車充電設(shè)施”的訴求會被精準識別并派發(fā)至城管或接到部門。
其次是知識庫和智能輔助決策。比如養(yǎng)老保險的問題，辦事指南知識庫為接線員實時顯示出來了關(guān)于養(yǎng)老保險問題有哪些政策點，提供參考。人工智能在這方面的應(yīng)用從整體上極大地降低了政府處理這些信息的成本。
此外，還有激勵機制。打到12345的訴求一般沒有好處理的，非常復雜。那么多的線下問題，政府系統(tǒng)要怎么能夠及時回應(yīng)呢？最重要的還是有一個很好的回饋系統(tǒng)。如果做不好的話，最后會匯聚起來，排到后三位，直接開會問責。所以對公共系統(tǒng)來講，只有這樣一個有效的回饋系統(tǒng)，才能有激勵把一件一件事來辦好。比如在現(xiàn)在的網(wǎng)絡(luò)投訴過程中，有一個“好差評”系統(tǒng)非常有效。網(wǎng)絡(luò)上投訴的公民，最后點一個好差評，這個對政府監(jiān)督的效果很突出。對于日常非常細碎的問題，上訴、信訪、到城管去告狀等方式成本太高?，F(xiàn)在好差評的激勵機制很有效。線上的處理系統(tǒng)和線下的辦事系統(tǒng)形成了一個閉環(huán)，可以說政府辦事的信息問題和激勵問題，在數(shù)字化時代會有很大改善。
在政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟的時候，以前政府都是依靠匯總來的數(shù)據(jù)，沒有細節(jié)，現(xiàn)在細節(jié)直接到點位，顆粒度很細。比如“投資恢復”，投資恢復了多少呢？下邊往上報有信息傳遞中的失真問題?，F(xiàn)在直接用很多數(shù)據(jù)來驗證，比如我們有一個叫“挖掘機指數(shù)”，現(xiàn)在三大平臺把85%的在用挖掘機全部線上顯示，每一臺機器是不是開工，都能夠知道。有挖掘機指數(shù)，哪個地方到底投資活躍不活躍，開工干活如何，通過這個數(shù)據(jù)直接很清楚。如果是樁機在動的話，能了解到是在打地樁，還在做土建的前期；如果是高吊裝設(shè)備在動的話，知道快封頂了；如果是內(nèi)裝設(shè)備在用的話，就知道在做內(nèi)裝了。知道這個有什么用呢？如果是大型挖掘機在動，肯定是大項目開工，后幾年都有事干。如果項目快封頂了，可能明年就需要新的項目跟上；如果是中型挖掘機在動，能夠知道可能在蓋一個廠房或者住宅；如果是小型挖掘機在動，大概率主要是市政建設(shè)和農(nóng)村鄉(xiāng)居建設(shè)。這些數(shù)據(jù)跟上，政府原先不知道市場具體信息的情況已有很大改變。
第二，政府調(diào)節(jié)新的資源配置能力也在提升：落地場景
在數(shù)智化時代，有許多新行業(yè)出現(xiàn)也就是新的資源配置機會。這個領(lǐng)域政府配置資源的分量較重。因為落地場景由政府控制。網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、智能化的都不是點位上的技術(shù)，要廣泛滲透應(yīng)用才可以。在中國，這些場景中公共部門比重很高，或者需要政府許可。比亞迪的王總講過，電動車較早時期，技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)都有了，但是沒有落地場景，起步主要就是公交系統(tǒng)由地方政府先給落地場景，所以場景在一個產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期階段特別重要，其他許多行業(yè)都有這個發(fā)展歷程。不過，對數(shù)智化產(chǎn)業(yè)來說，在初級階段過去之后，給場景依然是政府最重要的調(diào)控手段。
比如我們看政府在全域數(shù)字化智能化轉(zhuǎn)型中的“給場景”例子。政府側(cè)，智慧城市、智慧應(yīng)急、智慧住建、智慧民生，政府可以給的都是海量用戶和巨大收益的場景。產(chǎn)業(yè)側(cè)比如低空經(jīng)濟，空域是政府在管，政府把這個機會給誰，那就是誰的市場。
所以在人工智能、數(shù)據(jù)要素領(lǐng)域，“市場發(fā)揮配置資源的決定性作用”這句話怎么能體現(xiàn)好？沒有政府給場景去落地，就沒有學習迭代的機會。這是我講的第二點。
第三，劃分政府與市場邊界還是治理合作
既然政府信息能力和激勵機制都在提升，為什么還不能判斷數(shù)智化時代應(yīng)該由政府更多配置資源呢？
一定要認識到，AI賦能政府的同時也賦能了社會和個人。無論政府效率如何提升，政府提供公共服務(wù)都是財政支出，從這個意義上講判斷由政府還是由市場更多做事仍然是個需要討論的問題，劃分好政府市場社會關(guān)系依然十分關(guān)鍵。比如有一個地方政府做了這么一個平臺，如果是政府該做的事一鍵轉(zhuǎn)接、工單轉(zhuǎn)流；如果不是政府該做的但市場又打電話提出訴求，政府會轉(zhuǎn)給一些企業(yè)，而且轉(zhuǎn)接時市民、政府和企業(yè)三方在線。這是一個典型的長路徑服務(wù)?，F(xiàn)實中，有很多社區(qū)可以和應(yīng)該提供的服務(wù)，市民會打到12345要求政府解決，本來就含在社區(qū)服務(wù)承諾內(nèi)，但是非要政府幫他解決。再如一些應(yīng)該由公民個人解決的問題，如寵物走失、電器維修、房屋修繕等，打電話給政府?，F(xiàn)實中線上有各種各樣的維護公司，完全可以由個人解決。AI時代，不光是政府能力在提升，市場化、社會化解決的能力也在提升，有時候市場做得更好更有效。此時雖然政府能做，但是否要收更多的稅花費更多的財政資金去提供這類服務(wù)，并不是一個已有確定答案的問題。
我再舉一個例子，公民閱讀是一項基本公共服務(wù)，數(shù)字化時代網(wǎng)絡(luò)讀書內(nèi)容很多，所以有很多地方改造公共圖書館。我觀察到過一個地級市做的無人圖書館，進去點開屏幕，看什么都可以在網(wǎng)絡(luò)上搜索到。還有政府推出的街區(qū)和墻角圖書館，很多大廳里都有這個設(shè)施。用身份證刷開就可以借書還書。這頁PPT展示的照片是剛開的時候我拍的，當時我就猜想這個是不可持續(xù)的，書種類很少，總體并不符合目標讀者的需求，不太符合老百姓的閱讀偏好，而且更新特別慢。最近我又看了一圈，有些拆了有些廢棄了。我們看市場做法，有許多大型讀書平臺，書刊豐富程度更新速度難以想象，既可付費可以免費閱讀，只是內(nèi)容豐富和更新速度的差異。我們看2021年微信讀書上線之后的總榜前20，內(nèi)容豐富多元。上億讀者年均讀書十本以上。所以很多情況下，如果不看市場的話，我們覺得政府可以做很多更好的事情，但其實市場可以做得比它更好。
我們還要想到政府配置資源的固有問題，因為給場景是政府的能力，給誰不給誰，就有干擾市場公平競爭的可能，這和我們政府管別的事情的時候是一樣的。更嚴重的問題是審批黑箱的問題，官員通過掌控數(shù)據(jù)采集、存儲和交易審批權(quán)，形成“數(shù)據(jù)權(quán)力化”鏈條；再如技術(shù)門檻掩護權(quán)力不當使用問題，大數(shù)據(jù)和AI項目的技術(shù)復雜性有可能成為“權(quán)數(shù)交易”天然掩護，官員通過設(shè)置特定的專利或技術(shù)能力條款，為關(guān)聯(lián)企業(yè)量身定制招標條件，這些都是需要認真思考的問題。
再說下公共服務(wù)和治理問題。由于信息透明、效果可感知，有很多問題不一定非要用政府還是市場這種兩分法來解決，可以用多種合作治理來解決問題。美國教授埃莉諾·奧斯特羅姆是一位公共管理領(lǐng)域的經(jīng)濟學諾獎學者，她的理論被歸納為多中心治理理論，她構(gòu)建的“公共池塘資源模型”，用社區(qū)多次合作方式治理水資源惡化、環(huán)境保護、氣候變化、森林資源衰退等公共問題都很有效率，我就不再細講了。
現(xiàn)在發(fā)生的變化更有利于多種形態(tài)的合作治理。技術(shù)助力信息通達、規(guī)則透明、行為可知和觀點表達的實時便利程度，能夠?qū)献鞲鞣叫纬捎行У谋O(jiān)督，比政府更快、更聚焦，能夠避免少數(shù)人破壞規(guī)則或者以技術(shù)力量實施不當?shù)男袨?。合作治理模式允許存在非常多元的規(guī)則，比如開源社區(qū)、技術(shù)社群、平臺規(guī)則，這都是局部治理的秩序。所以，與“要么放給市場、要么放給政府”的理念相比，數(shù)字時代發(fā)生了很大的變化。團體性、社群性、協(xié)商性、回應(yīng)性的局部合作治理應(yīng)該是特別重要的協(xié)商治理方式。數(shù)字化時代的經(jīng)濟和社會治理很可能是少數(shù)公權(quán)力形成的普遍性硬規(guī)則和特別多種形態(tài)合作治理形成的局部性軟規(guī)則共存并且相互支撐的治理體系。
我舉一個比較新的例子。2月28號，小紅書熱烈討論的一個問題是，千萬別把你的小說放在元寶，讓它改改錯字，但按照元寶的協(xié)定，它就可以用來訓練模型而且可以用于輸出。最極端的情況是直接就把用戶的輸入作為生成結(jié)果反饋給用戶。這個問題引發(fā)大量網(wǎng)友討論和質(zhì)疑。對平臺構(gòu)成壓力，很短時間內(nèi)政府完全還沒來得及反應(yīng)的時候，平臺就做了快速反應(yīng)，五天之內(nèi)三次修改協(xié)議，最終得到用戶認可。這就是合作治理過程，政府久久研究出臺硬規(guī)則的治理在這個時代往往滯后。
我再舉一個例子。任何平臺一定要保證消費者隱私，這是法律的要求。但我們看到國外有一類平臺大類叫病友網(wǎng)，有一些罕見病的病友網(wǎng)，患者愿意把他大量的個人信息特別是疾病信息放進去。為什么呢？理由是命比數(shù)重要，我需要把我的數(shù)據(jù)貢獻出來，要醫(yī)藥研發(fā)機構(gòu)盡快研發(fā)出來治我這個病的辦法。因此醫(yī)藥公司、藥品研發(fā)者、醫(yī)療機構(gòu)、消費者都在一個平臺上。這就是利益相關(guān)者共同做的一個治理空間。全球有許多這樣的共識者數(shù)據(jù)空間，有規(guī)則有協(xié)議，愿意者進來，不愿者出去，這種方式我覺得在數(shù)字時代變得非常普遍。
現(xiàn)在國內(nèi)講可信數(shù)據(jù)空間，我講的概念和科學家講的概念不太一樣，只要愿意共享利益、愿意共享數(shù)據(jù)，愿意遵循共同規(guī)則就可以了，不一定非得通過那么嚴格的技術(shù)標準和合規(guī)要求。
最后，簡短的總結(jié)是：數(shù)字技術(shù)賦能各方，政府可以做的更多更好，其他各方亦然，要全面觀察分析，不能預(yù)設(shè)立場偏執(zhí)一端。數(shù)智技術(shù)為局部合作配置資源和治理合作提供更多新機遇，資源配置方式和社會治理要突破“市場還是政府”這個傳統(tǒng)二分法，面向豐富實踐認真思考討論。
