(網(wǎng)經(jīng)社訊)我今天想和各位交流的主題是“數(shù)字時(shí)代政府市場(chǎng)邊界劃分及多方治理合作”。
長(zhǎng)期以來，政府、市場(chǎng)和社會(huì)邊界的劃分，在公共治理和在經(jīng)濟(jì)學(xué)上都是一個(gè)大問題。我們?yōu)槭裁葱枰袌?chǎng)？經(jīng)濟(jì)學(xué)主要認(rèn)為涉及政府配置資源存在的“缺乏信息和激勵(lì)”這兩個(gè)方面，所以政府配置資源和提供服務(wù)的成本很高。每一個(gè)市場(chǎng)主體、每一筆交易都有獨(dú)特、具體的信息，政府不可能掌握，所以由政府來配置資源肯定存在信息扭曲導(dǎo)致的低效率。另一方面，激勵(lì)機(jī)制也不夠，市場(chǎng)主體自己賺的錢是自己的，政府是在替“全體公民”做事，激勵(lì)機(jī)制不夠也導(dǎo)致低效率。因此經(jīng)濟(jì)學(xué)長(zhǎng)期講政府只針對(duì)市場(chǎng)失靈的問題干預(yù)經(jīng)濟(jì)。
公共管理的角度不大一樣，但無論哪個(gè)時(shí)期哪個(gè)學(xué)派，處理平衡好效率與公平的問題是核心問題。中國(guó)的公共服務(wù)理念比較有特點(diǎn)，既要又要還要的理念強(qiáng)大，但實(shí)踐中需要平衡的方面很多，處理政府和市場(chǎng)關(guān)系也是重點(diǎn)難點(diǎn)。比如PPP（Public Private Partnership）的應(yīng)用時(shí)輕時(shí)重，很大程度上就是依時(shí)依事調(diào)節(jié)這兩方面的關(guān)系。
數(shù)字時(shí)代發(fā)生了什么？在降低信息成本和增強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制兩方面發(fā)生了重要的變化！賦能政府更多更精準(zhǔn)調(diào)控經(jīng)濟(jì)和提供多元化公共服務(wù)。因此國(guó)內(nèi)公共管理學(xué)界有一種共識(shí)度較高的傾向，贊同和主張政府提供更多公共服務(wù)。政府在AI相關(guān)領(lǐng)域配置資源的能力增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)學(xué)者認(rèn)為政府要用更多投入支持AI產(chǎn)業(yè)發(fā)展的傾向也在加強(qiáng)。
我們今天就想探討一下，事態(tài)如此合理嗎？這件事情需要什么樣的分析框架來討論？主要交流三個(gè)方面：第一，數(shù)智技術(shù)賦能政府公共服務(wù)和調(diào)控經(jīng)濟(jì)能力顯著提升。第二，政府調(diào)節(jié)新的資源配置能力也在提升：落地場(chǎng)景。第三，劃分政府與市場(chǎng)邊界還是治理合作。
第一，數(shù)智技術(shù)賦能政府公共服務(wù)和調(diào)控經(jīng)濟(jì)能力顯著提升
我們先看一個(gè)例子。去年我到北京市12345接訴即辦調(diào)研，從電子大屏上能看到，當(dāng)日市民需要解決的問題大概8萬件，類型特別復(fù)雜，比如市場(chǎng)管理，最主要的就是電商糾紛。排在前八的還有婦女權(quán)益、換屆選舉等等。面對(duì)這些海量的服務(wù)需求，我們居然可以做到99%的回復(fù)、96%的解決、97%的滿意度，這都非常真實(shí)，我旁聽了一個(gè)電話訴求，確實(shí)是這樣。
首先是智能接訴和派單能力，背后是數(shù)字能力和AI賦能。工作現(xiàn)場(chǎng)每位工作人員跟前兩個(gè)屏，語音接的時(shí)候?qū)崟r(shí)就轉(zhuǎn)成文字了，需要填的服務(wù)訴求同步就填完了。在撰寫和提取核心詞的同時(shí)，系統(tǒng)還對(duì)市民的訴求進(jìn)行語義分析，自動(dòng)歸類至2000多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化的問題目錄，并結(jié)合訴求內(nèi)容、地理位置、歷史數(shù)據(jù)等，智能匹配對(duì)應(yīng)的承辦單位。例如，涉及“電動(dòng)自行車充電設(shè)施”的訴求會(huì)被精準(zhǔn)識(shí)別并派發(fā)至城管或接到部門。
其次是知識(shí)庫(kù)和智能輔助決策。比如養(yǎng)老保險(xiǎn)的問題，辦事指南知識(shí)庫(kù)為接線員實(shí)時(shí)顯示出來了關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)問題有哪些政策點(diǎn)，提供參考。人工智能在這方面的應(yīng)用從整體上極大地降低了政府處理這些信息的成本。
此外，還有激勵(lì)機(jī)制。打到12345的訴求一般沒有好處理的，非常復(fù)雜。那么多的線下問題，政府系統(tǒng)要怎么能夠及時(shí)回應(yīng)呢？最重要的還是有一個(gè)很好的回饋系統(tǒng)。如果做不好的話，最后會(huì)匯聚起來，排到后三位，直接開會(huì)問責(zé)。所以對(duì)公共系統(tǒng)來講，只有這樣一個(gè)有效的回饋系統(tǒng)，才能有激勵(lì)把一件一件事來辦好。比如在現(xiàn)在的網(wǎng)絡(luò)投訴過程中，有一個(gè)“好差評(píng)”系統(tǒng)非常有效。網(wǎng)絡(luò)上投訴的公民，最后點(diǎn)一個(gè)好差評(píng)，這個(gè)對(duì)政府監(jiān)督的效果很突出。對(duì)于日常非常細(xì)碎的問題，上訴、信訪、到城管去告狀等方式成本太高。現(xiàn)在好差評(píng)的激勵(lì)機(jī)制很有效。線上的處理系統(tǒng)和線下的辦事系統(tǒng)形成了一個(gè)閉環(huán)，可以說政府辦事的信息問題和激勵(lì)問題，在數(shù)字化時(shí)代會(huì)有很大改善。
在政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的時(shí)候，以前政府都是依靠匯總來的數(shù)據(jù)，沒有細(xì)節(jié)，現(xiàn)在細(xì)節(jié)直接到點(diǎn)位，顆粒度很細(xì)。比如“投資恢復(fù)”，投資恢復(fù)了多少呢？下邊往上報(bào)有信息傳遞中的失真問題?，F(xiàn)在直接用很多數(shù)據(jù)來驗(yàn)證，比如我們有一個(gè)叫“挖掘機(jī)指數(shù)”，現(xiàn)在三大平臺(tái)把85%的在用挖掘機(jī)全部線上顯示，每一臺(tái)機(jī)器是不是開工，都能夠知道。有挖掘機(jī)指數(shù)，哪個(gè)地方到底投資活躍不活躍，開工干活如何，通過這個(gè)數(shù)據(jù)直接很清楚。如果是樁機(jī)在動(dòng)的話，能了解到是在打地樁，還在做土建的前期；如果是高吊裝設(shè)備在動(dòng)的話，知道快封頂了；如果是內(nèi)裝設(shè)備在用的話，就知道在做內(nèi)裝了。知道這個(gè)有什么用呢？如果是大型挖掘機(jī)在動(dòng)，肯定是大項(xiàng)目開工，后幾年都有事干。如果項(xiàng)目快封頂了，可能明年就需要新的項(xiàng)目跟上；如果是中型挖掘機(jī)在動(dòng)，能夠知道可能在蓋一個(gè)廠房或者住宅；如果是小型挖掘機(jī)在動(dòng)，大概率主要是市政建設(shè)和農(nóng)村鄉(xiāng)居建設(shè)。這些數(shù)據(jù)跟上，政府原先不知道市場(chǎng)具體信息的情況已有很大改變。
第二，政府調(diào)節(jié)新的資源配置能力也在提升：落地場(chǎng)景
在數(shù)智化時(shí)代，有許多新行業(yè)出現(xiàn)也就是新的資源配置機(jī)會(huì)。這個(gè)領(lǐng)域政府配置資源的分量較重。因?yàn)槁涞貓?chǎng)景由政府控制。網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、智能化的都不是點(diǎn)位上的技術(shù)，要廣泛滲透應(yīng)用才可以。在中國(guó)，這些場(chǎng)景中公共部門比重很高，或者需要政府許可。比亞迪的王總講過，電動(dòng)車較早時(shí)期，技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)都有了，但是沒有落地場(chǎng)景，起步主要就是公交系統(tǒng)由地方政府先給落地場(chǎng)景，所以場(chǎng)景在一個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期階段特別重要，其他許多行業(yè)都有這個(gè)發(fā)展歷程。不過，對(duì)數(shù)智化產(chǎn)業(yè)來說，在初級(jí)階段過去之后，給場(chǎng)景依然是政府最重要的調(diào)控手段。
比如我們看政府在全域數(shù)字化智能化轉(zhuǎn)型中的“給場(chǎng)景”例子。政府側(cè)，智慧城市、智慧應(yīng)急、智慧住建、智慧民生，政府可以給的都是海量用戶和巨大收益的場(chǎng)景。產(chǎn)業(yè)側(cè)比如低空經(jīng)濟(jì)，空域是政府在管，政府把這個(gè)機(jī)會(huì)給誰，那就是誰的市場(chǎng)。
所以在人工智能、數(shù)據(jù)要素領(lǐng)域，“市場(chǎng)發(fā)揮配置資源的決定性作用”這句話怎么能體現(xiàn)好？沒有政府給場(chǎng)景去落地，就沒有學(xué)習(xí)迭代的機(jī)會(huì)。這是我講的第二點(diǎn)。
第三，劃分政府與市場(chǎng)邊界還是治理合作
既然政府信息能力和激勵(lì)機(jī)制都在提升，為什么還不能判斷數(shù)智化時(shí)代應(yīng)該由政府更多配置資源呢？
一定要認(rèn)識(shí)到，AI賦能政府的同時(shí)也賦能了社會(huì)和個(gè)人。無論政府效率如何提升，政府提供公共服務(wù)都是財(cái)政支出，從這個(gè)意義上講判斷由政府還是由市場(chǎng)更多做事仍然是個(gè)需要討論的問題，劃分好政府市場(chǎng)社會(huì)關(guān)系依然十分關(guān)鍵。比如有一個(gè)地方政府做了這么一個(gè)平臺(tái)，如果是政府該做的事一鍵轉(zhuǎn)接、工單轉(zhuǎn)流；如果不是政府該做的但市場(chǎng)又打電話提出訴求，政府會(huì)轉(zhuǎn)給一些企業(yè)，而且轉(zhuǎn)接時(shí)市民、政府和企業(yè)三方在線。這是一個(gè)典型的長(zhǎng)路徑服務(wù)?，F(xiàn)實(shí)中，有很多社區(qū)可以和應(yīng)該提供的服務(wù)，市民會(huì)打到12345要求政府解決，本來就含在社區(qū)服務(wù)承諾內(nèi)，但是非要政府幫他解決。再如一些應(yīng)該由公民個(gè)人解決的問題，如寵物走失、電器維修、房屋修繕等，打電話給政府?，F(xiàn)實(shí)中線上有各種各樣的維護(hù)公司，完全可以由個(gè)人解決。AI時(shí)代，不光是政府能力在提升，市場(chǎng)化、社會(huì)化解決的能力也在提升，有時(shí)候市場(chǎng)做得更好更有效。此時(shí)雖然政府能做，但是否要收更多的稅花費(fèi)更多的財(cái)政資金去提供這類服務(wù)，并不是一個(gè)已有確定答案的問題。
我再舉一個(gè)例子，公民閱讀是一項(xiàng)基本公共服務(wù)，數(shù)字化時(shí)代網(wǎng)絡(luò)讀書內(nèi)容很多，所以有很多地方改造公共圖書館。我觀察到過一個(gè)地級(jí)市做的無人圖書館，進(jìn)去點(diǎn)開屏幕，看什么都可以在網(wǎng)絡(luò)上搜索到。還有政府推出的街區(qū)和墻角圖書館，很多大廳里都有這個(gè)設(shè)施。用身份證刷開就可以借書還書。這頁(yè)P(yáng)PT展示的照片是剛開的時(shí)候我拍的，當(dāng)時(shí)我就猜想這個(gè)是不可持續(xù)的，書種類很少，總體并不符合目標(biāo)讀者的需求，不太符合老百姓的閱讀偏好，而且更新特別慢。最近我又看了一圈，有些拆了有些廢棄了。我們看市場(chǎng)做法，有許多大型讀書平臺(tái)，書刊豐富程度更新速度難以想象，既可付費(fèi)可以免費(fèi)閱讀，只是內(nèi)容豐富和更新速度的差異。我們看2021年微信讀書上線之后的總榜前20，內(nèi)容豐富多元。上億讀者年均讀書十本以上。所以很多情況下，如果不看市場(chǎng)的話，我們覺得政府可以做很多更好的事情，但其實(shí)市場(chǎng)可以做得比它更好。
我們還要想到政府配置資源的固有問題，因?yàn)榻o場(chǎng)景是政府的能力，給誰不給誰，就有干擾市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的可能，這和我們政府管別的事情的時(shí)候是一樣的。更嚴(yán)重的問題是審批黑箱的問題，官員通過掌控?cái)?shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)和交易審批權(quán)，形成“數(shù)據(jù)權(quán)力化”鏈條；再如技術(shù)門檻掩護(hù)權(quán)力不當(dāng)使用問題，大數(shù)據(jù)和AI項(xiàng)目的技術(shù)復(fù)雜性有可能成為“權(quán)數(shù)交易”天然掩護(hù)，官員通過設(shè)置特定的專利或技術(shù)能力條款，為關(guān)聯(lián)企業(yè)量身定制招標(biāo)條件，這些都是需要認(rèn)真思考的問題。
再說下公共服務(wù)和治理問題。由于信息透明、效果可感知，有很多問題不一定非要用政府還是市場(chǎng)這種兩分法來解決，可以用多種合作治理來解決問題。美國(guó)教授埃莉諾·奧斯特羅姆是一位公共管理領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)學(xué)諾獎(jiǎng)學(xué)者，她的理論被歸納為多中心治理理論，她構(gòu)建的“公共池塘資源模型”，用社區(qū)多次合作方式治理水資源惡化、環(huán)境保護(hù)、氣候變化、森林資源衰退等公共問題都很有效率，我就不再細(xì)講了。
現(xiàn)在發(fā)生的變化更有利于多種形態(tài)的合作治理。技術(shù)助力信息通達(dá)、規(guī)則透明、行為可知和觀點(diǎn)表達(dá)的實(shí)時(shí)便利程度，能夠?qū)献鞲鞣叫纬捎行У谋O(jiān)督，比政府更快、更聚焦，能夠避免少數(shù)人破壞規(guī)則或者以技術(shù)力量實(shí)施不當(dāng)?shù)男袨?。合作治理模式允許存在非常多元的規(guī)則，比如開源社區(qū)、技術(shù)社群、平臺(tái)規(guī)則，這都是局部治理的秩序。所以，與“要么放給市場(chǎng)、要么放給政府”的理念相比，數(shù)字時(shí)代發(fā)生了很大的變化。團(tuán)體性、社群性、協(xié)商性、回應(yīng)性的局部合作治理應(yīng)該是特別重要的協(xié)商治理方式。數(shù)字化時(shí)代的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)治理很可能是少數(shù)公權(quán)力形成的普遍性硬規(guī)則和特別多種形態(tài)合作治理形成的局部性軟規(guī)則共存并且相互支撐的治理體系。
我舉一個(gè)比較新的例子。2月28號(hào)，小紅書熱烈討論的一個(gè)問題是，千萬別把你的小說放在元寶，讓它改改錯(cuò)字，但按照元寶的協(xié)定，它就可以用來訓(xùn)練模型而且可以用于輸出。最極端的情況是直接就把用戶的輸入作為生成結(jié)果反饋給用戶。這個(gè)問題引發(fā)大量網(wǎng)友討論和質(zhì)疑。對(duì)平臺(tái)構(gòu)成壓力，很短時(shí)間內(nèi)政府完全還沒來得及反應(yīng)的時(shí)候，平臺(tái)就做了快速反應(yīng)，五天之內(nèi)三次修改協(xié)議，最終得到用戶認(rèn)可。這就是合作治理過程，政府久久研究出臺(tái)硬規(guī)則的治理在這個(gè)時(shí)代往往滯后。
我再舉一個(gè)例子。任何平臺(tái)一定要保證消費(fèi)者隱私，這是法律的要求。但我們看到國(guó)外有一類平臺(tái)大類叫病友網(wǎng)，有一些罕見病的病友網(wǎng)，患者愿意把他大量的個(gè)人信息特別是疾病信息放進(jìn)去。為什么呢？理由是命比數(shù)重要，我需要把我的數(shù)據(jù)貢獻(xiàn)出來，要醫(yī)藥研發(fā)機(jī)構(gòu)盡快研發(fā)出來治我這個(gè)病的辦法。因此醫(yī)藥公司、藥品研發(fā)者、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者都在一個(gè)平臺(tái)上。這就是利益相關(guān)者共同做的一個(gè)治理空間。全球有許多這樣的共識(shí)者數(shù)據(jù)空間，有規(guī)則有協(xié)議，愿意者進(jìn)來，不愿者出去，這種方式我覺得在數(shù)字時(shí)代變得非常普遍。
現(xiàn)在國(guó)內(nèi)講可信數(shù)據(jù)空間，我講的概念和科學(xué)家講的概念不太一樣，只要愿意共享利益、愿意共享數(shù)據(jù)，愿意遵循共同規(guī)則就可以了，不一定非得通過那么嚴(yán)格的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和合規(guī)要求。
最后，簡(jiǎn)短的總結(jié)是：數(shù)字技術(shù)賦能各方，政府可以做的更多更好，其他各方亦然，要全面觀察分析，不能預(yù)設(shè)立場(chǎng)偏執(zhí)一端。數(shù)智技術(shù)為局部合作配置資源和治理合作提供更多新機(jī)遇，資源配置方式和社會(huì)治理要突破“市場(chǎng)還是政府”這個(gè)傳統(tǒng)二分法，面向豐富實(shí)踐認(rèn)真思考討論。
